Police municipale
De la crise identitaire à la reconnaissance statuaire
Par Pierre Moreau, avocat spécialisé
Caractérisant la relation entre l’État et la police municipale, Madame Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, rappelle qu’après avoir été longtemps marquée par la défiance, « cette période est aujourd’hui révolue. Révolue parce que la police municipale n’était pas il y a quinze ans l’institution qu’elle est devenue. Révolue parce que l’action de l’État et des collectivités locales se place aujourd’hui sous le signe de la complémentarité, et qu’elle est appelée à évoluer sous le signe de la confiance et de la responsabilité. » (MAM, discours du 1eroctobre 2008 au CNFPT).
Garde prétorienne du maire, refuge des exclus de la police nationale, horde de cowboys, la police municipale a bénéficié de la même réputation sulfureuse que la sécurité privée. L’imprécision des textes, la fracture entre communes riches et communes pauvres, les dérives sécuritaires qu’elle alimentait ou qu’elle faisait redouter, expliquent pour partie cette tare originelle.
Depuis 1994, par touches successives, les pouvoirs publics ont encadré, précisé et professionnalisé la police municipale pour en faire désormais « la troisième force de sécurité intérieure de la République » selon le classement (erroné ndlr) d’André Rossinot, président du CNFPT. A l’heure où la question de la coproduction de sécurité n’a jamais été autant d’actualité, un regard rétrospectif sur la police municipale peut être instructif pour les acteurs de la sécurité privée.
Comparaison n’est certes pas raison, mais il y certainement des enseignements à tirer de l’évolution de cette profession qui en moins de quinze ans a su, avec l’aide des pouvoirs publics, devenir une composante à part entière de la sécurité.
Au-delà des ambigüités sémantiques, la police municipale a su se professionnaliser alors que ses missions ont été progressivement étendues et ce, en dépit des accès de fixation.
Un peu de sémantique : police municipale, police nationale, police étatisée
L’expression même de police municipale est source d’ambigüité. Elle désigne tout d’abord l’activité : la police municipale s’entend alors des compétences que le maire exerce seul, au nom de la commune autour de la vieille trilogie tranquillité-sécurité-salubrité devenue l’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Elle désigne également les personnels, on parle de police municipale dans les communes où la police n’est pas étatisée. Le régime de la police étatisée est établi dans les communes chefs-lieux de département, et il peut l’être dans les communes où la population dépasse les 20 000 habitants et où les caractéristiques de la délinquance sont celles des zones urbaines (article L. 2214-1 du CGCT et décret n°96-827 du 19 septembre 1996.
L’étatisation de la police dans une commune emporte trois séries de conséquences :
1° les personnels de police sont intégrés à la police nationale même s’ils restent chargés d’exécuter les arrêtés de police du maire (a. L. 2214-3 CGCT) ;
2° certains pouvoirs de police du maire sont transférés au préfet, notamment, le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que définies à l’article L. 2212-2 du CGCT et le soin d’assurer le bon ordre en cas de grands rassemblements occasionnels (a. L. 2214-4 CGCT) ;
3° seule la responsabilité de l’État est susceptible d’être mise en cause si un dommage survient dans l’exercice des pouvoirs transférés au préfet (CE, 22 mars 1967, Dame Laborie, Rec. p. 719).
Dans toutes les communes, le maire peut, enfin (en application de l’article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales) recruter des agents de police municipale qui exécutent, “ dans la limite de leurs attributions et sous son autorité ”, les tâches relevant de sa compétence et “ qu’il leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publique ”. Pour ce faire, “ ils sont chargés d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire ”. Ces agents bénéficient, par ailleurs, de la qualité d’agents de police judiciaire adjoints en application de l’article 21 du code de procédure pénale.
La longue marche vers la professionnalisation
Laissés dans « une situation de non droit » jusqu’en 1994 (B. S, Les polices municipales en perspectives), les policiers municipaux ont progressivement acquis une place dans la Cité. Leur professionnalisation s’est construite par étapes autour d’un statut, d’une éthique métier, et d’une formation.
Le statut : la garantie d’une carrière
Le décret du 24 août 1994 avait déjà fait franchir aux agents de police municipale un saut qualitatif important en leur définissant un cadre statutaire, mais il les avait confinés à la catégorie C de la fonction publique territoriale.
Depuis, le statut s’est nettement enrichi par la création successive d‘emplois de catégorie B, les chefs de service de police municipale (décret du 20 janvier 2000) et d’emplois de catégorie A, les directeurs de police municipale (décret du 18 novembre 2006).
En novembre 2006, c’est d’ailleurs l’ensemble de la filière qui a été restructurée puisque le décret n°2006-1391 a réduit à 3 le nombre de grades des emplois de catégorie C (gardien, brigadier et brigadier-chef principal) et a amélioré leur rémunération.
Les nouvelles générations d’agents peuvent désormais espérer progresser jusqu’à des responsabilités de catégorie A sans quitter leur filière, ce qui constitue un puissant facteur de motivation.
Le double agrément et le code de déontologie : la garantie d’une éthique professionnelle
Au-delà de ces évolutions strictement statutaires, la profession s’est par ailleurs progressivement moralisée grâce l’instauration d’un double agrément et à l’édiction d’un code de déontologie.
Les policiers municipaux sont nommés par le maire et doivent être agréés par le préfet du département et par le procureur de la République (article 7 alinéa 2 et 3 de la loi du 15 avril 1999). L’agrément du procureur est la conséquence de l’existence de pouvoirs de police judiciaire confiés aux policiers municipaux : il permet de vérifier la probité, l’honorabilité et la moralité de la personne qui doit être recrutée. L’agrément préfectoral est justifié par la participation à une mission d’ordre public. En pratique, les mêmes dysfonctionnements observés à propos des agents de sécurité privée (voir sp n°) se produisent : retard dans la délivrance d’un agrément, légalité incertaine d’un transfert d’agrément en cas de changement de département ….
Inspiré du code de déontologie de la police nationale de 1986, le code de déontologie de la police municipale est applicable depuis août 2003. Ce code des droits et devoirs expose l’agent qui y déroge à des sanctions disciplinaires.
Envisagé du côté des devoirs, le code rappelle l’adhésion à certaines valeurs : légalité républicaine, neutralité politique et religieuse (article 2), la prohibition de certains comportements (article 8 et article 15), la soumission à la hiérarchie.
Envisagé du côté des droits, le code prévoit la protection de l’agent de police municipale contre les menaces, les violences, les voies de fait, les injures, diffamations et outrages dont ils sont victimes dans l’exercice de leurs fonctions (article 16) ou contre « des ordres manifestement illégaux de nature à compromettre gravement un intérêt public » (Article 19).
La formation : garantie d’une compétence
La formation a nécessairement suivi les progrès statutaires et les progrès de l’armement de la police municipale. Désormais recrutés sur concours, les agents reçoivent une formation initiale de six mois (FIA) et une formation continue obligatoire (FIO) assurées par le CNFPT. Le concours externe de gardien de police municipale est ouvert aux candidats titulaires d’un titre ou diplôme au moins de niveau V, c’est-à-dire sanctionnant un cycle court de l’enseignement professionnel (CAP ou BEP).
Le concours externe de chef de police municipale est ouvert aux candidats titulaires du baccalauréat de l’enseignement secondaire ou d’un diplôme homologué au niveau IV.
Le concours externe de directeur de police municipale est ouvert aux candidats titulaires d’un diplôme national correspondant au moins à un deuxième cycle d’études supérieures ou d’un titre ou diplôme homologué au minimum au niveau II. Alors qu’auparavant les policiers municipaux s’entrainaient librement, sans aucun contrôle pédagogique, ils bénéficient désormais d’une formation au tir modernisée et pilotée par le CNFPT en partenariat avec le ministère de l’intérieur (décret n° 2007-1178 du 3 août 2007). Ceux qui formulent une première demande d’armes doivent suivre une formation préalable, et tous les agents armés sont astreints à suivre un entraînement deux fois par an. Suite logique de l’autorisation du « Taser », un arrêté du 10 octobre 2008 a ajouté un module de formation de 12 heures relatif à son utilisation dans le cadre de la formation initiale à l’armement.
L’extension des missions des policiers municipaux
Les pouvoirs de police judicaire des policiers municipaux ont considérablement été renforcés ces dernières années. Alors que leur pouvoir de verbalisation se limitait autrefois au stationnement gênant et au défaut d’affichage de certificat d’assurance, le décret du 24 mars 2000 l’a étendu aux infractions suivantes : excès de vitesse, refus de priorité, circulation en sens interdit, dépassements non autorisés, circulation sur voies réservées, stationnement non autorisé, mise en circulation illégale de véhicules, usage abusif des avertisseurs sonores.
Pour leur permettre d’exercer effectivement leurs nouveaux pouvoirs de verbalisation, les agents de police municipal se sont parallèlement vus reconnaître le pouvoir de relever l’identité des contrevenants et non plus seulement celui de la recueillir comme auparavant (article 16 loi du 15 avril 1999).
N.B : le relevé d’identité constitue une avancée par rapport au recueil d’identité car il permet au policier municipal d’exiger que le contrevenant lui présente un document établissant son identité dont il relèvera les mentions pour établir le procès-verbal d’infraction, alors que le simple recueil autorisait seulement de demander de décliner verbalement son identité. Il est toutefois en retrait par rapport au contrôle d’identité, monopole des officiers de police judiciaire, qui autorise la vérification par tous moyens de la réalité de l’identité.
La loi du 15 novembre 2001 sur la sécurité intérieure leur a, quant à elle, permis de verbaliser les propriétaires de chien de 1ère et de 2ème catégorie qui n’ont pas déclaré leur animal en mairie. La loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 a elle aussi étendu les pouvoirs des policiers municipaux dans de nombreux domaines en les autorisant, notamment, à accéder aux fichiers des immatriculations et des permis de conduire, à faire cesser les troubles dans les parties communes d’un immeuble d’habitation, ou encore, à procéder à l’inspection visuelle des bagages à main en cas de manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de 1.500 personnes.
Cette extension considérable de leurs pouvoirs de police judiciaire tendrait presque à occulter le fait que la mission première des agents de police municipale réside dans la police administrative de proximité.
Un peu de prospective : quelle police municipale pour demain ?
La police municipale de demain pourrait être résumée en trois propositions : spécialisation, mutualisation, coopération.
La spécialisation : Le développement des brigades spécialisées.
De plus en plus de brigades spécialisées voient le jour (brigades nautiques, équestres, canines, à VTT etc.) grâce aux investissements massifs auxquels procèdent de plus en plus de maires dans l’équipement de leur police municipale. L’existence de formations spécifiques optionnelles, avec certifications à la clef, pourrait constituer la prochaine réforme de la formation des agents de police municipale. Ce développement contribue à l’attrait d’une profession de plus en plus professionnalisée.
La mutualisation : Le développement des polices intercommunales.
Si les vertus des polices intercommunales semblent faire l’unanimité, le succès de ces structures est pourtant très relatif. En juin 2007, cinq ans après la loi sur la démocratie de proximité qui a autorisé le recrutement par un EPCI (établissement public de coopération intercommunale) d’agents de police municipale, on dénombrait moins d’une quinzaine de polices intercommunales sur le territoire national.
Pour inviter les maires à mutualiser leurs policiers, la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance a offert de nouvelles possibilités sans EPCI. Désormais, « les communes de moins de 20 000 habitants formant un ensemble de moins de 50 000 habitants d’un seul tenant peuvent avoir un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune d’entres elles » (a. 4).
La coopération
Un rapport ministériel examinera les moyens de renforcer la coopération avec la police et la gendarmerie nationales, conformément aux souhaits exprimés par le ministre de l’intérieur, Michèle Alliot-Marie, le 1er octobre 2008 au CNFPT.
Le second rapport, commandé par Alain Marleix, secrétaire d’État aux collectivités locales, se penchera sur les possibles adaptations statutaires des agents de la police municipale.
