De la vidéosurveillance à la vidéoprotection
Par Pierre Moreau, avocat spécialisé
Les temps ont changé. Les attentats de Londres et Madrid, et celui manqué de Washington, ont démontré l’utilité de la vidéosurveillance et favorisé son acceptabilité sociale. A défaut de prévenir, la vidéosurveillance a contribué à l’identification et à la recherche des auteurs.
Les images de mauvaise qualité, floues et mal cadencées ont cédé la place grâce au numérique à une vidéosurveillance intelligente permettant l’indexation, la conservation et la sélection de l’information.
Le recours à des opérateurs extérieurs, longtemps décrié par un Etat omnipotent est désormais encouragé sous l’appellation de “coproduction de sécurité”.
Symbole de cette évolution, la vidéosurveillance devient dans le discours politique et la doctrine administrative la vidéoprotection. Le glissement sémantique s’est semble-t-il produit au début de l’année 2008 lorsque les travaux de la commission nationale de vidéosurveillance débouchent sur un plan de vidéoprotection.
Le terme sera repris dans les discours de Madame Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l’Intérieur. La consécration officielle de ce changement de terminologie figure dans la Loppsi 2 : l’article 17 A (nouveau) du projet adopté par l’Assemblée nationale le 16 février 2010 prévoit en effet : “Sous réserve des dispositions de la présente loi, dans tous les textes législatifs et réglementaires, le mot : “vidéosurveillance” est remplacé par le mot : “vidéoprotection.”
Ce changement est destiné à refléter le changement d’approche traduit par des modifications substantielles du régime de ce qui reste encore la vidéosurveillance.
Le droit est à la traîne
Force est en effet de constater son obsolescence : la “vieille” loi de 1995 (LOPS) offre un cadre inadapté pour appréhender les évolutions techniques et sociétales qui sont intervenues depuis son adoption et ce, malgré son lifting de 2006.
Initialement réservée aux seules autorités publiques, l’implantation de la vidéosurveillance sur la voie publique a été élargie restrictivement aux personnes morales de droit privé pour la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations, dans le seul but de prévenir le terrorisme. La LOPPSI en discussion étend la possibilité ainsi ouverte aux personnes morales de droit privé à la protection des abords immédiats des lieux « particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol ».
Cette disposition, si elle est adoptée, permettra aux collectivités territoriales dotées d’un dispositif public de vidéosurveillance de bénéficier d’une continuité territoriale et dans le souci d’économiser les deniers publics ; la collectivité pourra mener son projet de sécurisation en tenant compte des implantations privées (voir en ce sens, Rapport n°2271 de monsieur Eric Ciotti, député, déposé le 27 janvier 2010).
La disposition qui revient à confier le visionnage d’une partie de la voie publique à des personnes privées constitue en quelque sorte le visage inversé de celle figurant à l’article 5 de la loi renforçant la lutte contre les violences de groupes, qui permettait l’exploitation par la police nationale ou municipale ou la gendarmerie des images captées par les systèmes de vidéosurveillance dans les parties communes d’immeubles privés.
Or, cette dernière disposition a été censurée par le Conseil Constitutionnel (CC 25 février 2010, n° 2010-604 DC). Toutefois, le motif de la censure - à savoir le renvoi par le législateur à un décret du Conseil d’Etat pour préciser les modalités de ce dispositif - ne parait pas ici transposable, sous réserve, bien entendu que la future loi aille au bout de sa compétence et ne délègue pas de manière trop large ou trop imprécise ses modalités de mise en œuvre au pouvoir réglementaire.
Est-ce à dire que la nouvelle loi échappera à la censure du Conseil Constitutionnel ?
La précédente disposition permettait l’installation de dispositifs de vidéosurveillance sur la voie publique par des personnes privées dans des lieux exposés à des actes de terrorisme. A l’occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, la question de la constitutionnalité de cette disposition n’avait pas été soulevée et le Conseil constitutionnel ne s’était pas saisi d’office. Le climat géopolitique (recrudescence du terrorisme) et politique était différent et sans doute plus favorable, de sorte qu’il n’est pas certain que le Conseil Constitutionnel, défenseur parfois sourcilleux des libertés publiques, valide une telle extension.
Au delà des motifs de visionnage, la qualité des personnes habilitées à visionner les images suscite un véritable débat.
Le cadre législatif actuel, issu de la loi du 21 janvier 1995, est imprécis car il renvoie à l’autorisation préfectorale le soin de prendre : « toutes les précautions utiles, en particulier quant à la qualité des personnes chargées de l’exploitation du système de vidéosurveillance ou visionnant les images ».
Les agents des personnes morales ayant obtenu l’autorisation de vidéosurveillance peuvent être désignés pour visionner les images : les systèmes installés par des autorités publiques peuvent donc être exploités par des agents de ces autorités. De même, des systèmes installés par des personnes privées peuvent être exploités par des personnels de cette personne morale ou d’une entreprise contractante. Dans ce cadre, ces personnels de droit privé peuvent d’ores et déjà être amenés à visionner des images de la voie publique dans des lieux exposés à des actes de terrorisme.
En revanche, la possibilité pour une collectivité territoriale de confier à une personne privée le visionnage des images issues d’un système de vidéosurveillance public n’est pas envisagée par la loi. Plusieurs communes se sont engouffrées dans ce vide législatif, en confiant sous des modalités diverses (convention ad hoc, marchés publics) à des sociétés privées la vidéosurveillance de leurs espaces publics.
La jurisprudence administrative manque de fermeté même si elle est souvent présentée (et notamment dans le rapport CIOTTI) comme interdisant à toute personne publique détentrice d’un pouvoir de police de déléguer son exercice à une personne de droit privé.
Pourtant, un examen attentif de la jurisprudence conduit à un verdict plus nuancé et à justifier des initiatives communales dans le silence ou l’imprécision de la loi. Ces initiatives ont pour objet - sinon pour effet - de faire évoluer le droit.
En faveur de l’orthodoxie, deux décisions sont souvent citées pour actualiser la vieille jurisprudence du Conseil d’Etat de 1932, Ville de Castelnaudary ayant posé en forme de principe la règle selon laquelle le pouvoir de police ne se délègue pas.
La première, Commune d’Ostricourt, censure un contrat par lequel une commune avait confié à une société de gardiennage la surveillance de son territoire au moyen de rondes trois fois par semaine (CE, 29 décembre 1997, Commune d’Ostricourt).
Pour la seconde, SA Vigitel, le tribunal administratif de Nice a déclaré illégal un contrat portant sur l’exploitation d’un système de vidéosurveillance, estimant que la vidéosurveillance participait à la mission de surveillance de la voie publique (TA Nice, 22 décembre 2006).
Plus novatrices, deux décisions méritent d’être citées en sens inverse
La première, dans laquelle le Conseil d’Etat a jugé que le contrat par lequel une commune confiait la mise en place et l’exploitation sur son territoire d’un service télématique chargé notamment d’effectuer des missions de télésurveillance d’édifices publics et de bâtiments privés ne confiait pas à ladite société des missions relevant de la police municipale mais lui déléguait l’exploitation d’un service public à caractère commercial (CE, 20 mars 1998, Société d’économie mixte de sécurité active et de télématique).
Pour parvenir à une telle solution, le Conseil d’Etat distingue la télésurveillance d’édifices publics - qui ne peut se déléguer - et celle de leur surveillance effective - qui, elle, n’est pas délégable.
On retrouve ce raisonnement dans la seconde décision, rendue en appel du jugement du tribunal de Nice précité.
Dans un arrêt du 9 novembre 2009, la Cour administrative de Marseille, ne s’arrêtant pas à la traditionnelle prohibition de déléguer par contrat des compétences de police, a procédé à une analyse précise des missions confiées à la société de vidéosurveillance. Après avoir relevé que « …la SEMAF ayant en charge l’exploitation des équipements et installations de Port-Fréjus, dont les installations de sécurité", a confié à la société Alarme et Protection l’aménagement et la gestion d’un réseau logistique de télésurveillance par caméras et bornes anti-panique sur l’ensemble de la zone portuaire concédée comprenant le port, les bateaux et les voies ; que la société Alarme et Protection assurait la transmission et la gestion des alarmes et alertait en cas de besoin, soit le commissariat de police en cas d’alarme agression, soit le service local des pompiers en cas d’alarme incendie, soit le service d’EDF compétent en cas de panne d’électricité ; qu’elle surveillait également par caméras la zone de Port-Fréjus, en déclenchant d’éventuelles interventions dans la zone dite urbaine et en étroite liaison et sous l’autorité de la capitainerie dans la zone portuaire ; qu’ainsi, la société Alarme et Protection retransmettait seulement des informations, n’avait pas en charge la protection effective des lieux et ne procédait pas à la constatation et à la répression des infractions commises aux règlements de police ; que, dès lors, un tel contrat s’il faisait participer la société Alarme et Protection à la mission exercée par le concessionnaire, pour le compte et sous l’autorité de la commune de Fréjus, la Cour a jugé que : « ce contrat n’avait pas pour autant pour objet de lui confier une mission de police administrative ; pour conclure : « que la société VIGITEL est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Nice a estimé que la convention confiait à la société Alarme et Protection une mission relevant de la compétence de police administrative du maire définie par les dispositions susvisées de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et était par suite entachée de nullité. »
Dès lors, il apparaît que le droit actuel manque de lisibilité, qu’il s’agisse des missions de police pouvant être déléguées à des personnes privées ou de la vidéosurveillance d’espaces publics (hors prévention du terrorisme).
