La sécurité est-elle la première des libertés ?

Sécurité Privée. Le cadre juridique de la vidéosurveillance est il adapté aux évolutions techniques et aux besoins des collectivités territoriales ?

Dominique Legrand. Le cadre juridique français de la vidéosurveillance est précis, beaucoup plus que dans la plupart des autres pays. Néanmoins, le périmètre actuel des textes est toujours sévèrement critiqué ; les technologies évoluent très rapidement (trop ?) et les limites des dispositifs déployés, ou à déployer, sont sans cesse repoussées. Trois innovations illustrent cette tendance : la mise au point de la VSI (vidéosurveillance intelligente) avec la capacité de reconnaitre des visages, des plaques minéralogiques, des véhicules, des comportements, des démarches ; l’avènement des caméras mégapixels, qui permettent de zoomer sur une personne lointaine avec une qualité déconcertante ; des caméras ultrasensibles, aptes à filmer de nuit (avec seulement une demi-lune pour éclairage ambiant) une personne à 50 mètres comme en plein jour… et en couleur !

Le choix est toujours cornélien : il est utile et indispensable de disposer d’outils de plus en plus performants pour affronter les situations anormales (le « mal ») mais les citoyens que nous sommes souhaitent qu’il ne soit déployé aucun outil afin de conserver la liberté de nos faits et gestes quotidiens (le « bien »). L’équilibre est fragile entre ces deux extrêmes, et un dispositif technologique ne saurait mettre fin à cette lutte entre le bien et le mal !

La loi a donc évolué durant ces dernières années, car le premier équilibre de 1995 vieillissait et le type de menaces et d’attaques dans nos collectivités a considérablement changé. Les textes sont donc amenés à être modifiés régulièrement.

Pierre Moreau. L’état actuel du droit se caractérise par la concurrence et la coexistence pas toujours pacifiques de plusieurs législations qui, à des titres divers, peuvent « appréhender » la vidéosurveillance : loi du 21 janvier 1995, loi informatique et libertés du 6 janvier 1978 modifiée en 2004, article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales relatif au pouvoir de police du maire, ou encore les dispositions civiles ou pénales protégeant le respect de la vie privée. Cette problématique n’est pas propre à la vidéosurveillance, elle renvoie à la nécessaire - mais difficile - conciliation entre les exigences de la sécurité et celle des libertés.

Toutefois, force est de constater que le droit est d’une grande complexité, notamment lorsque l’enregistrement utilise la technologie numérique (ce qui est désormais le cas) ou est couplé à des mécanismes de reconnaissance faciale ou biométrique, ou encore lorsque le lieu est mixte (partiellement ouvert au public). Le dispositif de la loi de 1995 et la compétence préfectorale se heurtent à la CNIL instaurée par la loi de 1978, sans que l’on sache avec précision si ces dispositifs se complètent, ou si l’un à la primauté sur l’autre.

Je rejoins Dominique Legrand quant il souligne l’inévitable décalage entre l’évolution et la sophistication des techniques et le droit chargé de les encadrer. Mais la législation évolue, elle sait intégrer l’émergence de certaines menaces et les moyens de les prévenir. La loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme en fournit un bon exemple. Au nom d’une nouvelle finalité - la prévention du terrorisme - le législateur modifie les normes techniques et autorise des acteurs privés à filmer sur la voie publique, si les lieux sont susceptibles de faire l’objet d’actes de terrorisme. De manière plus modeste et plus pacifique, le décret n°2009-86 du 22 janvier 2009 illustre également les tentatives du droit de s’adapter aux évolutions : le rapport de présentation contenu dans la demande d’autorisation préalable à l’installation des systèmes de surveillance est allégé et peut se borner à un exposé succinct des finalités du projet et des techniques de l’installation.

Sécurité Privée. Quelles évolutions seraient envisageables ou souhaitables ?

Dominique Legrand. Les textes en l’état sont déjà très avancés, et comme souvent, le plus strict respect des textes existants serait déjà une évolution significative dans les années à venir. En effet, combien de visites impromptues de la Préfecture s’effectuent réellement pour contrôler la conformité du dispositif en fonctionnement, comparativement au dispositif décrit dans le dossier de demande d’autorisation préfectorale ? Il est également admis que la profession des installateurs et des bureaux d’étude n’est pas régulée (cf. programme de la plénière n°3 des Assises de la vidéosurveillance urbaine). Il n’existe à ce jour aucune certification indiscutable, aucune hiérarchie dans les consultants (références, années d’expérience…), aucune structure diplômante. Dans le domaine de l’informatique, ou du bâtiment, ce vide n’existe pas (heureusement !). En matière de vidéosurveillance, le législateur est donc contraint de s’appuyer sur une filière non consistante, sans garantie d’ingénierie sérieuse (en amont), ni de déploiements et de maintenance au-dessus de tout soupçon (en aval).

Pierre Moreau. Le souhait d’une professionnalisation des intervenants ne surprendra pas les lecteurs de Sécurité Privée, tant ils connaissent les enjeux d’une telle exigence qui conditionne le devenir des acteurs de la sécurité privée. Au risque d’être provocateur, je serais plus ambitieux : pourquoi ne pas faire coïncider le champ de la vidéosurveillance avec celui de la compétence de police des maires, qui inclut non seulement la prévention des troubles à la sécurité mais également ceux intéressant la salubrité ou la tranquillité ? Mais il s’agit d’un autre débat.

Sécurité Privée. Dans le prolongement de cette question, le contrôle doit-il être confié à la CNIL ou à une commission ad hoc ?

Dominique Legrand. Le contrôle est indispensable. Mais la CNIL est-elle la réponse absolue ? Non. Pas plus que les contrôle préfectoraux actuels ; car la CNIL ne pourra pas, à elle seule, supporter la charge globale du travail, ni être garante de toutes les problématiques existantes, locales, complexes, subjectives... Nous nous acheminons donc naturellement vers un contrôle à têtes multiples : l’État, les élus, la CNIL, les associations, le comité d’éthique, le citoyen… où chaque entité fait pression sur les autres. La pluralité des acteurs est la meilleure garantie d’obtenir un dispositif final « sain ».

Pierre Moreau. Qui garde les gardiens ? La question est complexe et confronte deux logiques ; celle d’une surveillance par la CNIL souhaitée par son président et un récent rapport sénatorial et celle du ministère de l’Intérieur, partisan d’une surveillance par une commission ad hoc, qui pourrait être la commission nationale de la vidéosurveillance. En réalité, la question est celle des moyens.

C’est pourquoi, je rejoins l’analyse de Dominique Legrand : le meilleur système est sans doute celui d’une protection confiée à plusieurs acteurs, chacun intervenant dans sa sphère d’intérêt ou de compétence.

Toutefois, une telle protection est plus difficile à mettre en œuvre que celle confiée à un gardien unique, car elle suppose que soient définis précisément le rôle et les pouvoirs de chacun, et nécessite - ce qui n’est pas le cas actuellement - une véritable implication des citoyens dans les comités d’éthique, dont la composition et le rôle devraient par ailleurs être précisés.

Sécurité Privée. La vidéosurveillance doit elle être cantonnée à la prévention des crimes et des délits ou peut elle être envisagée comme un outil plus global de gestion de l’espace urbain ?

Dominique Legrand. La vidéosurveillance a été cantonnée dès le départ à la surveillance des faits délictueux, alors que la caméra peut être utile à bon nombre de missions complémentaires permettant d’économiser des budgets de manière substantielle, puisqu’il est possible de visionner instantanément plusieurs sites sans se déplacer ! Cette annulation des distances pour gérer toute situation est certes intéressante pour des cas dramatiques, mais permet également de gérer au mieux, et au quotidien, des tâches répétitives, souvent ingrates de simple vérification ou validation. Il est à noter que plus de 80% des mains courantes ne se rapportent qu’à des faits dont la destination n’est pas policière ! Il est donc surprenant de demander l’autorisation de déployer un dispositif à une commission, dont on sait qu’elle ne sera « utile » que dans 20% des cas ! Personne ne traite des 80% restants ! Pire, si la demande ne concerne que ces 80% (hors vocation police), le dossier sera sans nul doute refusé (déclaré comme futile ou inutile). Nous pensons pourtant qu’il s’agit là d’un axe d’évolution très important dans les prochaines années, et notamment dans l’acceptation de la multiplication des caméras dans nos espaces publics.

Pierre Moreau. Nous retrouvons là un débat ébauché précédemment et qui renvoie d’abord à la sémantique : la vidéosurveillance entraîne parfois la suspicion par les menaces fantasmées ou réelles d’intrusion dans la vie privée auxquelles elle renvoie ; la vidéo protection aurait une connotation plus positive en renseignant sur la finalité première et « normale » du dispositif, la vidéogestion déborderait le cadre sécuritaire et permettrait, au-delà de la prévention des crimes et délits, la gestion des espaces urbains en incluant la propreté.

Toutefois, l’état actuel de la législation n’autorise pas une telle évolution. La loi du 21 janvier 1995 a pour objet principal - voire exclusif - d’assurer la sécurité des citoyens, objet premier des pouvoirs de police du maire en vertu des dispositions de l’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

C’est au demeurant l’analyse qu’a faite le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 18 janvier 1995 lorsque pour admettre la constitutionnalité de la vidéosurveillance dans les espaces publics, il a pris soin de préciser que la finalité définie par la loi devait être entendue de manière restrictive et que tout autre finalité était purement et simplement interdite.

Sécurité Privée. Le coût des investissements en matière de vidéosurveillance pourrait-il donc incité à une mutualisation dans le cadre de l’intercommunalité ? Une telle formule est-elle envisageable ?

Dominique Legrand. Le montage d’un dossier de vidéosurveillance intercommunal n’a été autorisé que très tardivement (décembre 2007). A l’heure des économies substantielles que doivent effectuer nos collectivités, il est surprenant de constater que, dans la plupart des cas, les dossiers urbains sont montés à l’échelle de la commune et ce, quelle que soit la taille de la commune ou de ses voisines.

La mutualisation impose un effort, une entente, des compromis, etc. Cependant, il est fréquemment mentionné que la criminalité se déplace après l’installation d’un dispositif de vidéosurveillance… c’est un peu comme si on déversait ses déchets dans la commune voisine sans aucun scrupule. Les projets de la prochaine décennie devront faire évoluer la notion de frontières conçues deux siècles auparavant ! Le point de blocage qui semble fort reste sans doute la crainte de perte d’autorité locale sur son territoire. Or, l’existence d’un dispositif de vidéosurveillance sur plusieurs communes ne consiste qu’en un déploiement technologique, permettant une remontée d’information centrale plus ou moins structurée de tous les territoires, de manière différentiée (nombre et type de caméras au choix de chaque maire).

Ainsi, on peut très bien imaginer un maire qui souhaite se polariser sur la lutte anti-tags, un autre sur la mendicité agressive, un troisième sur la sécurité de ses bâtiments la nuit, et que toutes ces demandes ne soient traitées que par une seule et unique salle de surveillance, 24h/24 ! Il est regrettable de constater que seule une dizaine de dossiers ont été élaborés sur ce mode intercommunal parmi nos 36000 communes ! Une attention particulière pourra également être portée sur les petites villes (moyens financiers faibles) entourant une grande ville (moyens plus forts). L’intercommunalité et la mise en cohérence du dispositif constituent une excellente réponse aux effets reports (effet plumeau), pour ne pas dire la seule.

Pierre Moreau. La question est d’ordre juridique mais également « culturelle ». Elle suppose en premier lieu que le pouvoir de police (compétence propre du maire) puisse être délégué à l’établissement public intercommunal (EPCI).

Avant la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les EPCI ne pouvaient disposer d’un pouvoir de police (CAA Lyon, 7 mai 2003, Communauté de communes Vallons du Lyonnais). Le législateur a, par la loi du 13 août 2004 (codifié à l’article L 5211-9-2 du CGCT), confié une partie des pouvoirs de police des maires au président d’un EPCI à fiscalité propre.

Ainsi, les EPCI exercent de tels pouvoirs dans cinq domaines : l’assainissement, les déchets, la voirie, les aires d’accueil et de stationnement des gens du voyage et les manifestations culturelles et sportives.

L’admission de la vidéosurveillance n’a été admise que dans un second temps. La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance prévoit qu’un EPCI, qui exerce des missions de prévention des crimes et délits, peut décider sous réserve de l’autorisation de la commune d’implantation d’acquérir, d’installer et d’entretenir les dispositifs de vidéosurveillance. La faisabilité juridique d’une vidéosurveillance mutualisée entre plusieurs communes ne soulève donc plus de problème de principe. En revanche, l’acceptation par un maire de déléguer ce qu’il considère comme un pouvoir propre constitue, à mon sens, le principal frein - du moins jusqu’à présent - à la « vidéosurveillance intercommunale ».

Sécurité Privée. L’encadrement éthique de la vidéosurveillance suppose une participation des citoyens. Comment elle est envisagée en pratique ? Quelles seraient les pistes pour mieux protéger et informer les citoyens ?

Dominique Legrand. L’éthique ne saurait exister sans la participation massive des citoyens, appelons cela la transparence ! Or, force est de constater que sur plusieurs centaines de dispositifs déployés, on ne dénombre qu’une vingtaine d’initiatives dites “d’éthique” avec la création d’un collège ou d’un comité. En outre, même lorsque cette entité existe, la communication envers le citoyen est faible, voire inexistante : pas de compte-rendu en ligne mensuel, pas de programmation de travaux, pas de forums structurés, pas de réunions publiques régulières, etc.

Un constat navrant car un dispositif de vidéosurveillance est toujours conçu avec grand soin par les élus, la commission préfectorale, le législateur… et ce travail n’est pas ou peu transmis vers les citoyens. La communication et les explications des intentions de chacun sont pourtant essentielles pour rassurer sur le bien fondé de cette démarche !

Pierre Moreau. La vidéosurveillance ne sera que mieux acceptée si elle est l’objet d’un débat public, d’une confrontation entre les citoyens, les acteurs privés et les élus.

Les dispositions juridiques en la matière sont lacunaires. Afin de mieux protéger et informer les citoyens sur le fonctionnement des systèmes de vidéosurveillance, le décret du 28 juillet 2006 a précisé les quelques exigences en matière d’information : le texte impose pour les systèmes de vidéosurveillance filmant la voie publique l’utilisation de panneaux sur lesquels une caméra est représentée. De même, concernant les dispositifs mobiles, les dispositions règlementaires exigent leur signalisation par un panneau mobile temporaire.

C’est sans doute insuffisant ; toutefois, la structuration de comités d’éthique ou la réglementation d’une information plus complète et plus accessible si elle est souhaitable, se heurte à la disparité des communes recourant à la vidéosurveillance. Imposer un dispositif contraignant renvoie à la question des moyens matériels, humains et techniques des collectivités… et force est de constater que les rares exemples de mise en œuvre de dispositifs d’information ou de participation des citoyens demeurent l’apanage de collectivités de taille importante.

Sécurité Privée. Au-delà de la technique, la vidéosurveillance repose sur des hommes dont la mission est d’analyser l’information recueillie. Cette tâche peut elle être externalisée à un partenaire privé ? Quels sont les avantages et les obstacles d’une telle externalisation ?

Dominique Legrand. La vidéosurveillance n’est qu’un outil technique. L’efficacité du dispositif revient à la qualité des femmes et des hommes qui sont derrière les écrans et les logiciels. Nous savons tous que la mise en concurrence des sociétés privées permet l’augmentation de la qualité de service et la diminution des coûts. Pour l’instant, le législateur n’autorise pas l’externalisation de ces ressources humaines ; certaines villes ont même dû faire machine arrière ! Cependant, la montée en puissance des forces privées sur le terrain indique déjà la direction à moyen terme : nous ne voyons pas comment ni pourquoi des femmes et des hommes relevant du privé ne pourraient pas faire aussi bien que des agents communaux, seuls avec en main le joystick de quelques caméras communales. En revanche, il est indispensable que les prestations réalisées par les entreprises privées soient parfaitement définies, que des contrôles très précis soient effectués, et que l’éthique reste le maître mot. C’est sans nul doute ce dernier point qui fait trembler le législateur ! Il faut donc poursuivre les travaux, les systématiser, décrire encore plus précisément, être force d’imagination, et c’est ce que nous tenterons de faire lors des 3èmes assises nationales de la vidéosurveillance qui se dérouleront à Arras les 17 et 18 juin.

Pierre Moreau. La question renvoie à nouveau à des problématiques connues des lecteurs de cette revue : la nécessaire coproduction de sécurité en y associant acteurs publics et opérateurs privés. Dans ce domaine, les évolutions semblent possibles à brève échéance, compte tenu de la volonté affichée de l’État et du ministre de l’Intérieur d’œuvrer en faveur de ce partenariat public privé ainsi que l’avait précisé Michèle Alliot-Marie dans un précédent numéro.

Toutefois, la jurisprudence actuelle interdit toute délégation des pouvoirs de police du maire à une autre autorité publique (sous réserve de ce qui vient d’être dit pour les EPCI) ou privée.

Les illustrations contemporaines de cette interdiction posée par le Conseil d’État dès 1932, sont constantes : ainsi le service de la police du stationnement ne peut être confié qu’à des agents placés directement sous l’autorité du maire (CE, 1er avril 1994, Commune de Meudon). En matière de surveillance, le Conseil d’État a jugé que la convention par laquelle une commune confie la surveillance et le gardiennage de la ville viole les dispositions de l’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales dans la mesure où elle a pour objet la surveillance de la voie publique, tâches relevant de la compétence exclusive du maire (CE, 29 décembre 1997, Commune d’Ostricourt, req n°170606, Lebon T 706). Cette solution a été récemment appliquée par le tribunal administratif de Nice (TA Nice, 22 décembre 2006, SA Vigitel-Commune de Fréjus).