CNAPS ET MORALISATION

La mutation de la sécurité privée exige une action conjointe de la puissance publique et des entreprises

Mutation
Le 17 juin 2014 Imprimer

La création du CNAPS est incontestablement une innovation qui devrait changer les rapports entre la puissance publique et la sécurité privée. Toutefois, un long chemin demeure encore à parcourir. Il est surprenant que, près de trente ans après la loi du 12 juillet 1983, on en appelle encore et toujours à l’assainissement du secteur. Tels certains grands monuments dont la construction s’étale sur plusieurs décennies, les évolutions de la sécurité privée laissent une impression d’œuvre inachevée. Dès lors, tout en soutenant l’action de l’État, la sécurité privée gagnerait à accélérer sa mue. Dans ces conditions, beaucoup d’incertitudes vont encore accompagner la montée en puissance du CNAPS jusqu’à son entrée en fonction, dans le courant du premier trimestre 2012.

La sécurité privée n’a pas le droit à l’erreur. Elle doit prouver à l’État sa capacité de se mettre en ordre de marche pour relever les défis qui se présentent à elle. L’État et la sécurité privée attendent beaucoup du CNAPS pour faire disparaître les « canards boiteux ». Le juriste est plus circonspect. Même si le dispositif était attendu depuis longtemps, son élaboration paraît avoir été guidée par une opportunité de calendrier législatif et être le résultat d’une réflexion accélérée, ce qui n’a toutefois suscité aucune opposition du Conseil constitutionnel.
Comment fonctionnera cette entité juridique à peine qualifiée par la loi de « personne morale » ? Quels sont ses principes directeurs ? Comment exécutera-t-elle les missions qui lui ont été assignées ? Ces questions mettent en évidence que le CNAPS est, d’une part, un objet juridique non identifié et, d’autre part, doté d’un rôle en devenir.

Le CNAPS, un objet juridique non identifié

Alors que régulièrement des voix s’élevaient pour suggérer la création d’un ordre professionnel chargé d’assainir les professions réglementées de la sécurité privée, l’État a préféré opter pour la création d’une personne morale sui generis dont les modalités de fonctionnement sont hybrides.

Une personne juridique sui generis
Conformément à l’article 33-2 inséré dans la loi de 1983, le CNAPS est qualifié de « personne morale de droit public ». Cette définition n’est claire qu’en apparence. D’ailleurs, les parlementaires eux-mêmes ont semblé l’interpréter de diverses façons pendant les débats. Selon les intervenants, le CNAPS a été présenté comme un établissement public, une formation ordinale, voire une autorité administrative indépendante. Le CNAPS n’est rien de tout cela, mais une structure originale, trop originale ?
Il n’est pas une formation ordinale. Si la doctrine a hésité sur la nature des ordres professionnels, il est désormais bien admis qu’il s’agit de personnes morales de droit privé, financées et contrôlées par la profession. La puissance publique a délibérément choisi de ne pas retenir une forme ordinale. Comme l’explique le rapport de présentation de l’amendement, l’État accepte de repenser la régulation de la sécurité privée, mais il n’est pas encore prêt à confier aux professionnels le soin de s’autoréguler. La profession récolte sans doute les fruits amers d’un déficit d’image et d’un manque de maturité dans son organisation. C’est pourtant la solution qui offrait le maximum de rigueur juridique.

Le modèle ordinal ayant été écarté et l’association n’offrant pas les garanties suffisantes pour permettre à la puissance publique de déléguer des missions de police administrative et un rôle disciplinaire, il restait à faire du CNAPS une personne de droit public.
Dans la tradition juridique française, les autorités administratives indépendantes sont des aménagements originaux de l’administration. Elles sont indépendantes et donc placées en dehors de tout pouvoir hiérarchique, sans pour autant être dotées de la personnalité juridique. En outre, elles sont budgétairement rattachées au pouvoir exécutif. Cette hypothèse ne pouvait pas convenir à l’État qui aurait été contraint de conserver la charge financière du fonctionnement du CNAPS. Pourtant, sur le fond, la création d’une autorité administrative de régulation était concevable, à condition de lui donner les moyens d’exercer les contrôles et de prononcer des sanctions, à l’instar de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
Faute de faire entrer le CNAPS dans une catégorie bien identifiée, le législateur a opté pour une qualification de « personne morale de droit public », sans autre précision. Il est donc permis d’en déduire qu’une nouvelle catégorie de personne publique a été créée. Elle vient s’ajouter aux éléments inclassables, au même titre que la Banque de France et l’Autorité des marchés financiers. Le choix opéré est surtout révélateur de la grande ambiguïté de l’État sur le sujet. D’un côté, il est désireux de transférer la charge financière des contrôles aux entreprises ; d’un autre, il ne peut pas faire autrement que de les associer au fonctionnement de l’entité créée sans leur en laisser le contrôle.

Un fonctionnement hybride
La nature juridique sui generis du CNAPS explique sans doute largement un mode de fonctionnement hydride.
Tout est fait dans la loi pour que les payeurs ne soient pas les décideurs. Alors que rien n’est prévu dans la LOPPSI sur une contribution financière durable de l’État, les structures nationales et locales du CNAPS sont majoritairement composées de représentants de l’État (art. 33-3 et 33-5). Un décret en Conseil d’État viendra en préciser les contours.
Le CNAPS est administré par un collège composé vraisemblablement des directeurs des principales administrations centrales concernées (Intérieur, Travail, Finances…), selon l’idée que la sécurité privée nécessite une gestion interministérielle en raison des risques de violation de législations multiples (travail non déclaré, emploi de clandestins…). L’État peut compter sur le renfort de magistrats de l’ordre judiciaire et administratif, ce qui est normal eu égard aux fonctions de contrôles et aux fonctions disciplinaires exercées. Aux précédents, s’ajoutent des personnalités qualifiées, sans doute nommées par arrêté du ministre de l’Intérieur. Enfin, et surtout, la profession est représentée, mais elle est minoritaire. Cette représentation prendra certainement en considération la diversité des métiers concernés et leur poids économique respectif. La surveillance et le gardiennage constituent le secteur le plus important en salariés (environ 150 000) et en chiffre d’affaires.

La discussion parlementaire a mis en évidence quelques interrogations sur la composition du collège (lire « Quid de la composition du collège du CNAPS ? » ci-dessous).
Le collège élit en son sein un président. L’arithmétique plaiderait en faveur de l’élection d’une personnalité issue de la puissance publique. Dans ce cas, un magistrat serait en adéquation avec les finalités du CNAPS. Toutefois, la désignation d’un membre issu des rangs de la sécurité privée ne serait pas aberrante puisqu’ils seront les bailleurs de fonds, à moins qu’une personnalité qualifiée soit privilégiée pour sa neutralité.
Au sein du collège, une formation est dédiée aux activités de contrôle à l’entrée dans la profession et à celui de l’exercice de l’activité. En ce domaine, le poids de l’État est encore plus affirmé, la loi imposant une majorité des trois quarts. Cette logique est reproduite dans les déclinaisons régionales du CNAPS.
L’hybridation se retrouve également à propos du recrutement du personnel du CNAPS destiné à en permettre le fonctionnement quotidien. L’article 33-10 prévoit la possibilité de recourir à des salariés soumis aux dispositions du code du travail, à des agents contractuels de droit public ainsi qu’à des fonctionnaires détachés.
La cohabitation entre ces catégories de personnel, soumis à des régimes juridiques différents, n’est pas sans soulever quelques réserves. Que l’on songe seulement aux droits et obligations des fonctionnaires issus de la loi et à leur application aux salariés de droit privé, ou encore aux règles régissant le renouvellement des contrats à durée déterminée qui différent en droit du travail et en droit de la fonction publique.

La question du financement, pourtant centrale, est mentionnée de manière elliptique à l’article 33-4 qui mentionne « une cotisation dont le taux et l’assiette seront fixés par la loi de finances ». Au cours de la discussion parlementaire, a disparu l’autre ressource initialement envisagée : le produit des pénalités financières pouvant être infligées aux entreprises de sécurité privée (V. infra II-B). À cet égard, les professionnels de la sécurité privée ont sans doute été entendus, ils avaient en effet souligné le caractère aléatoire d’une telle ressource, dont le produit n’interviendrait que plusieurs mois, voire plusieurs années après l’installation du CNAPS.
Toutefois, leur inquiétude demeure. La cotisation de fonctionnement dont ils ignorent aujourd’hui l’assiette et le taux sera-t-elle suffisante pour financer un organe de régulation dont l’activité déconcentrée suppose d’importants moyens matériels et humains ? La charge de cette contribution sera-t-elle définitivement supportée par les entreprises ou pourront-elles la répercuter sur le client bénéficiaire de leurs prestations ? Au delà de ces incertitudes, il paraît toutefois acquis que l’État ne participera pas, ou du moins de manière pérenne, au fonctionnement du CNAPS.

Le CNAPS, un rôle en devenir

Si la loi détermine les principaux éléments constitutifs des missions du CNAPS, leur exécution demeure soumise à un décret d’application et, surtout, à la pratique. Sans s’attarder sur la mission de conseil et d’assistance à la profession (traditionnelle dans un ordre), qui semble relever d’une modeste contrepartie visant à rassurer les entreprises, l’essentiel est ailleurs. Le CNAPS est, avant tout, investi d’une mission de contrôle et d’une mission disciplinaire.

La mission de contrôle
Empruntant à la fois aux ordres (pour le contrôle des individus) et aux autorités indépendantes (pour le contrôle des entreprises), le nouvel article 33-2 de la loi du 12 juillet 1983 confie au CNAPS une mission de police administrative en matière de délivrance des documents d’accès à la profession. Il s’agit d’un contrôle a priori. De plus, l’article 33-8 fixe le cadre d’un contrôle a posteriori des activités.
Les commissions régionales héritent des compétences jusqu’alors détenues par les préfectures de département. C’est à elles qu’il incombe désormais de délivrer les autorisations (accordées aux entreprises), les agréments (accordés aux dirigeants des personnes morales) et les cartes professionnelles (accordées aux agents). Cette étape est cruciale tant la profession souffre d’une image dégradée. Or, depuis quelques années, la puissance publique tente d’imposer des exigences de moralité et de professionnalisme. Si le principe est louable, le faire appliquer est une tâche difficile [8] et coûteuse pour l’État.
Ce transfert de charges sur le CNAPS est un bouleversement majeur. Non seulement le CNAPS devra mobiliser les moyens humains lui permettant de traiter les demandes, mais encore il récupère toute l’infrastructure informatique conçue lors de la création des cartes professionnelles dématérialisées (en réalité un numéro d’inscription au fichier DRACAR), en 2009. Une fois le transfert effectué, la profession aura donc en charge l’évolution de cette banque de données et, évidemment, d’en financer l’existence.
Sous un angle plus juridique, les débats parlementaires ont fait resurgir une question de fond sur les liens entre le CNAPS et les fichiers de police (notamment celui du système de traitement des infractions constatées – STIC-). En effet, la délivrance d’un agrément ou d’une carte nécessite de vérifier la moralité de l’individu et, par conséquent, son passé judiciaire. C’est d’ailleurs sur ce point que les préfectures étaient les plus critiquées en ayant des délais de réponse jugés trop longs dès que la personne était connue des services de police. En tout état de cause, la procédure relevait des autorités policières habilitées. La LOPPSI innove en ouvrant la possibilité aux agents du CNAPS de consulter les fichiers de police, à condition d’y avoir été habilités par le préfet de département. Des parlementaires ont critiqué cette évolution qui serait contraire à la Constitution. Toutefois, le Conseil constitutionnel, (décision du 18 mars 2003 relative à la loi de sécurité intérieure) a admis « qu’aucune norme constitutionnelle ne s’oppose par principe à l’utilisation à des fins administratives de données nominatives recueillies dans le cadre d’activités de police judiciaire » dès lors que ces consultations sont assorties de garanties suffisantes au regard du respect des libertés individuelles.
Le préfet de département demeure, quant à lui, compétent en cas de nécessité tenant à l’ordre public.

Le CNAPS a également en charge les contrôles des entreprises (prestataires et services internes) comme des agents, sur le fondement du nouvel article 33-8 de la loi de 1983. La source d’inspiration paraît avoir été, en l’espèce, les contrôles opérés par la CNIL. Il a néanmoins fallu tenir compte des spécificités des activités exercées en autorisant des contrôles 24 heures sur 24, ce qui n’avait pas été prévu lors du dépôt de l’amendement.
La LOPPSI donne de précieuses indications sur le déroulement du contrôle, même si de nombreux aspects doivent encore être précisés. Sans originalité, la loi énonce trois types de contrôle : sur place, sur pièce ou sur convocation. Quelle que soit la forme du contrôle, le CNAPS peut demander communication de tous les documents nécessaires à l’accomplissement de sa mission, tout support confondu, et en prendre copie.

Le décret d’application devra apporter de nombreuses précisions. Parmi les plus importantes, il convient encore de prévoir qui pourra saisir le CNAPS afin de susciter un contrôle. À ce titre, une saisine la plus large possible (y compris par les particuliers et les entreprises concurrentes) serait souhaitable, à condition qu’elle soit motivée et justifiée.
De plus, la loi prévoit que les contrôles seront opérés par les agents du CNAPS, sans plus de précision. Pourtant, le CNAPS aura du personnel de différentes catégories. Doit-on considérer qu’ils seront interchangeables et que tout agent pourra se voir attribuer une mission de contrôle ? Une procédure d’habilitation s’impose afin de garantir la fiabilité des contrôleurs et prévenir d’éventuels conflits d’intérêt.
Enfin, la loi prévoit le recours à des experts, sans plus de précision. Or, ces experts doivent présenter un minimum de garanties. Leur situation juridique pendant l’expertise mérite donc d’être précisée et leur rémunération doit être envisagée.

La mission disciplinaire
Il s’agit d’une des innovations majeures du texte qui rejoint une préoccupation ancienne de la profession.
Aux termes de l’article 33-5 de la loi de 1983, dans chaque région, la commission régionale d’agrément et de contrôle est chargée, au nom du Conseil national des activités privées de sécurité, de prononcer les sanctions prévues à l’article 33-6.
Cette dernière disposition énumère les sanctions disciplinaires pouvant être infligées : l’avertissement, le blâme, l’interdiction d’exercice de l’activité privée à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. Le texte prévoit également l’instauration de pénalités financières.

Le dispositif, qui sera précisé par un décret d’application, appelle plusieurs remarques. D’une part, les sanctions disciplinaires sont applicables «  aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres I et II (de la loi de 1983) ».
Rationae personae, les entreprises de sécurité privée souhaitaient limiter le champ d’application des sanctions disciplinaires aux seules entreprises et à leurs dirigeants. Cette conception « ordinale » du CNAPS n’a pas été retenue par le législateur, marquant ainsi la nature administrative et étatique de l’organe de régulation.
D’autre part, et de manière classique, les sanctions disciplinaires sont graduées et le choix de la sanction sera fonction de la gravité des faits reprochés. Toutefois, si l’on se reporte à la typologie des sanctions applicables aux agents publics, l’échelle des sanctions paraît singulièrement courte. On passe sans transition de l’admonestation à l’interdiction, qui si elle est limitée à cinq ans maximum, est pourtant synonyme de mort professionnelle de l’agent ou de l’entreprise de sécurité privée.
La référence aux obligations déontologiques renvoie à l’élaboration d’un code de déontologie par le Conseil national des activités privées de sécurité (art. 33-2-2°), dont c’est la mission constituante.
Le contenu de ce code, approuvé par décret en Conseil d’État, sera sans doute inspiré de codes de déontologie régissant des professions voisines. On pense, par exemple, au code de déontologie de la police municipale lui-même directement calqué sur le code de déontologie policière. Néanmoins, dès lors qu’il ne s’applique pas aux seuls agents mais également aux entreprises de sécurité privée, il devra comporter un corps de règles se rapportant à la loyauté des pratiques commerciales et à la concurrence.


Quid de la composition du collège du CNAPS ?

Certains s’interrogeaient sur la place des services internes bien que celle-ci ne pose en réalité aucune difficulté, ces derniers étant visés par la loi. En revanche, et dès lors que le choix était fait de demeurer dans le périmètre de la loi de 1983, fallait-il intégrer les clients et les salariés ? Concernant les clients, leur mise à l’écart est totalement justifiée. Il eut été inconcevable de mettre en cause l’impartialité d’un organe de contrôle et de sanction. Pas plus que les clients des professions réglementées ne participent aux ordres professionnels, ceux de la sécurité privée ne doivent participer au CNAPS. L’introduction de logiques commerciales aurait pu lui être rapidement fatale. La question des salariés est plus délicate. En effet, ils sont explicitement concernés par le texte (délivrance de la carte professionnelle, soumission au code de déontologie). Cependant, le législateur a préféré considérer, à juste titre, qu’un organe de régulation n’est pas une structure de négociation paritaire. De ce fait, il a opté pour une participation dans un cadre plus souple puisque « toute proposition (du CNAPS) relative aux conditions de travail des agents de sécurité privée est préalablement soumise à la concertation avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs ».